X
تبلیغات
دست نوشته های کارشناس تامین اجتماعی - بیکاری و بيمه بيكاري در ایران و جهان
به یاد آنانی که برای سربلندی "ایران" عزیز جان خود را فدا کردند...

 ۱-مقدمه :

در يك نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي مجموعه‌اي از راهبردها، برنامه‌ها و فعاليتهاي جامعه براي حفظ سطح درآمد فرد يا خانواده مورد توجه قرار مي‌گيرد و علاوه بر آن، خدماتي مانند درمان نيز ارائه مي‌شود به عبارت ديگر اين نظام از يك سو فرد و خانواده را در برابر پريشانيهاي اقتصادي و اجتماعي ناشي از قطع يا كاهش درآمد (به دلايلي همچون پيري، بيكاري، بازنشستگي، ازكارافتادگي، درماندگي، بيماري و مرگ و …) تضمين مي‌كند و ازسوي ديگر مي‌كوشد تا با فراهم آوردن خدماتي مانند درمان يا اعطاي كمك هزينه‌ها سطح رفاه فرد و خانواده را بالا برد.

نظام تأمين اجتماعي در بردارنده مجموعه‌اي از اصول، نهادها، ساختارها و سازوكارهاي شناخته شده در روابط ميان اين عناصر و عوامل است. ويژگيهاي نظامهاي تأمين اجتماعي بطور عمده متأثر از مباني نظري و ماهيت برنامه‌هاي مربوط است.

برخي از صاحب‌نظران برخورداري ازتأمين اجتماعي را ناشي از اشتغال و حق افرادي مي‌شناسند كه كار مي‌كنند. برخي ديگر، تأمين اجتماعي را در زمره حقوق طبيعي مي‌دانند.عده‌اي آن را مرحله‌اي تازه در مسير تكامل و تحول جامعه انساني وحاصل تعبير جامعتري از برقراري عدالت و امنيت اجتماعي تلقي مي‌كنند.

در مباني تفكر اسلامي، تأمين اجتماعي حق مسلم يكايك افراد، فارغ از ويژگيهاي مربوط به قوم، مذهب، جنس، رنگ و … است و جامعه مكلف به تأمين آن از منابع عمومي و حمايت از بخش خصوصي مي‌باشد.

اعلاميه حقوق بشر، تأمين اجتماعي را در زمره حقوق اساسي انسانها مي‌شناسد و از نظر انجمن بين‌المللي تأمين اجتماعي، تحقق عدالت اجتماعي بدون تأمين اجتماعي ميسر نيست.

در مجموع و براساس معيارهاي موجود، يك نظام جامع رفاه بر تأمين اجتماعي داراي مباني و ويژگيهاي زير است:

1-داراي هدف جبران‌ كاهش ناخواسته درآمد افراد و خانوارها به پائين‌تر از حد معيني است كه آن حد متناسب با سطح توسعه اقتصاد جامعه و شأن اجتماعي افراد يا خانوار مشخص مي‌شود.

2-دربرگيرنده برنامه‌ها و خدمات متنوع موقت يا دائم و مبتني بر پوشش همگاني است

3-داراي قانون مشخص و متضمن تكاليف و حقوق معيني براي افراد است.

4-توسط واحدهاي مديريتي عمومي، نيمه عمومي و مستقل اداره مي‌شود، اما راهبردهاي اصلي و سياستگزاريهاي اجرايي و نظارتي آن در انحصار مديريت بخش عمومي است.

5-مبتني بر برنامه‌ريزي و سياستگذاريهاي فراگير و اجراي منطقه‌اي و محلي است.

6-در حد امكان برپايه پرداختهاي نقدي(به جز موارد مربوط به خدمات اجتماعي ) تعريف گرديده است.

۲-پيدايش وتكامل تأمين اجتماعي در جهان

«انسانهاي اوليه هرگز در فكر بيمه نبودند، هرمردي براي خودوخانواده اش با ابزاروادوات اولّيه شكارمي كرد. اگر انسان اوليه روزي به شكار يا ماهيگيري نمي رفت، درخانه مي‌ماند و اين موضوع منجربه بيكاري او نمي‌شد زيرا درخانه هم كارهايي داشت كه مي‌بايست انجام دهد.

درميان مردم اوليه، سالهاي پيري و كهولت اشكالي ايجاد نمي‌كرد زيرا پيران بسيار كم بودند و مرگ درجنگها و يا بوسيلة امراض، مانع از رسيدن به سن كهولت مي‌گشت. اغلب بچه‌ها پس از تولد اميد رسيدن به حد متوسط سن را نداشتند. در ميان گروههاي اوليه اگر كسي به سني مي‌رسيد كه نمي‌توانست از خود مراقبت كند، فقط به مساعدت خويشان و افراد خير متكي بود در صورت فقدان مساعدت آنان محكوم به مردن بر اثر گرسنگي مي‌گرديد. تجمع اقوام و پيدايش قبيله‌ها تغييراتي در اين وضع پديد آورد رئيس فاميل كه به اتفاق اعضاء خانواده با هم در زميني زراعت مي‌كردند، با هم يك واحد اقتصادي را تشكيل مي‌دادند. اعضاي اين واحد اقتصادي سرنوشت مشترك داشتند. هرقبيله سالخوردگان، يتيمان و مريضان خود را تغذيه مي‌نمود و اين امر به مذهب و عادات و رسوم مربوط مي‌شد. بعنوان مثال در سالهاي 1800 الي 2200 قبل ازميلاد مسيح، كاهنان مصري موظف بودند بوسيله معتقدين مذهبي خود معاش بيوه زنان و يتيمان راتأمين كنند (شيباني، 1353: 92)

در دنياي فئوداليته مالك هميشه وسايل مورد لزوم رعايا را فراهم مي‌كرد، آنها نيز در مقابل، به طور تمام وقت خدمات خود را وقف ارباب مي‌نمودند و در هنگام پيري كارهايي كه قدرت بدني كمتري نياز داشت به آنان محول مي‌گرديد. بدين طريق در اين دوره مسايلي چون بيكاري و پيري بوجود نمي‌آمد.

با پيدايش زندگي شهري مشكلات اجتماعي كم‌كم هويدا گشت رعايا توانستند از قيد ارباب آزاد گرديده و حاصل دسترنج خود را براي خود نگهدارند. در نتيجه آزادي از قيد ارباب مسئوليت نگهداري هر شخص به خود او محول گرديد. در اين دوره خردسالان و پيران به خانواده‌هاي خود متكي بودند. در قرون وسطي اين وظيفه را اتحاديه‌هاي كشاورزي بعهده داشتند.

با تأسيس كارخانجات عظيم صنعتي كه از نتايج انقلاب صنعتي بود و بوجود آمدن توده‌هاي عظيم كارگري تأمين احتياجات اين طبقه عظم بزرگتري را مي‌طلبيد. براي اولين بار در اين دوره مشكل بيكاري توجه صاحب‌نظران را به خود معطوف نمود.

كالاهاي توليد شده توسط كارگران به صاحب كارخانه تعلق داشت و كارگران پس از انجام كار، دستمزد دريافت مي‌داشتند به عبارت ديگر هر عضو جامعه به صنعتي وابسته شد كه از آن مزد مي‌گرفت و محصول ايجاد شده توسط كارگر از او مجزا گرديد موضوعاتي همانند بيكاري و اشتغال از اين تاريخ به تدريج داراي اهميت وافر گرديد.

نويسندگان مكتب سوداگري به حمايت از سياستهاي اشتغال كامل پرداخته‌اند، سوداگران تدابير مربوط به تشويق تجارت خارجي را بر تجارت داخلي ترجيح مي‌دادند. زيرا به نظر آنان تجارت خارجي تأثير عمده‌تري بر اشتغال دارد.

« در كشور انگلستان در سالهاي ۱۵۳۱ و ۱۵۳۶ ميلادي قوانين بينوايان وضع گرديد تا با مسائل بيكاري و فقر و بدبختي مقابله كند، قانون اول سعي داشت كه بين بينوايان مستحق و غير مستحق تمايز قائل شود. براساس قانون دوم هر بخش از انگلستان مسئول فقر را حل نمايد و مسئله فقر پيوسته شدت يافت. سرانجام در سال ۱۵۲۷ انگليس به اين نتيجه رسيد كه بينوايان بايد بوسيله وجوه مالياتي كمك شوند لذا ماليات اجباري بينوايان وضع گرديد.

به علت عدم موفقيت كمكهاي خيرخواهانه به بينوايان و افراد كم‌درآمد و نيز افزايش فشارهاي اجتماعي لزوم ايجاد سازمانها و نهادهاي مستقل جهت مقابله با فقر و تنگدستي در جامعه احساس گرديد و اين انديشه منجر به پيدايش سازمانهاي تأمين اجتماعي شد. بر اين اساس در زمان امپراطوري ويلهم اول كه بيسمارك صدراعظم آلمان بود در نوامبر ۱۸۸۱ ميلادي براي اولين مرتبه قوانيني درباره بيمه بيماري حوادث از كارافتادگي و پيري به تصويب رسيد.

بسياري از دول اروپايي از جمله بريتانيا برنامه‌هاي مشابهي را به اجرادرآوردند اين برنامه‌ها شباهت فراواني به بيمه‌هاي اجتماعي كنوني داشت علاوه بر دلائل ذكر شده جهت تأسيس سازمانهاي تأمين اجتماعي عوامل متعددي باعث گسترش اين سازمانها گرديد از جمله آنها مي‌توان به رشد سريع جمعيت و نظام جديد توليدو در نتيجه پيدايش و توسعه اتحاديه‌ها و سازمانهاي كارگري و قطعنامه سازمان بين‌المللي كار در سال ۱۹۴۴ ميلادي و مقابله با رواج كمونيسم اشاره كرد (هانت. اي. كي، 1358 : 23).

۳-تعريف بيكاري

بيكار از لحاظ اقتصادي به افرادي اطلاق مي‌شود كه با دستمزدهاي جاري تمايل به كاركردن دارند ولي شغلي را نمي‌يابند در جوامعي كه تنها طريق امرار معاش اكثريت افراد كاركردن براي ديگران است. بيكاري جديترين معضل آن اجتماع است[1].

(مؤسسه عالي پژوهش تامين اجتماعي، 74:13)

يكي از ويژگيهاي جوامع توسعه يافته حمايت مؤثر از نيروي كار است زيرا نيروي كار به عنوان يكي از مهمترين سرمايه‌هاي جوامع به سبب سهم و نقشي كه در فرايندتوسعه دارند، مي‌بايدد در برابر حوادث و رويدادهايي كه منجر به قطع و كاهش درآمد آنان مي‌شود مورد حمايت قرار گيرند و برقراري چنين حمايت‌هايي يكي از كاركردهاي اصلي نظامهاي بيمه و تأمين اجتماعي است.

ناكامي و سرخوردگي و شكست بنيان شخصيتي نشان مي‌دهد مقوله بيكاري به عنوان يكي از اصلي‌ترين شاخصهاي اندازه‌گيري رفاه اجتماعي كارگران به كار مي‌رود. همچنين به دليل اينكه ميزان بيكاري به كل جمعيت فعال نشانگر چگونگي استفاده منابع انساني در اقتصاد است اين مفهوم براي اندازه‌گيري كارآيي و قدرت اجرايي اقتصادي به كار مي‌رود.

با اين وجود با موضوع بيكاري در مقايسه با ساير موضوعاتي كه تحت پوشش نظام تأمين اجتماعي قرار دارند بطور ضعيف‌تر و ناكافي‌تري برخورد شده است. معمولاً تعداد كمي از مردم در مقابل اين خطر تحت پوشش قرار مي‌گيرند. شرايط لازم براي دريافت مستمري دوران بيكاري سخت مي‌باشد و به ميزان كمتر و مدت پرداخت كوتاه‌تر گرايش دارند و كنترلها و مجوزهاي پرداخت به شدت اعمال مي‌گردند. در حاليكه به طور كلي مردم وقتي كه درآمدشان را به علت اخراج از كار از دست مي‌دهند در وضعيت بدتري نسبت به وقتي كه دچار بيماري يا حوادث مي‌گردند قرار مي‌گيرند.

يكي از شاخه‌هاي اصلي جبران بيكاري، بيمه بيكاري است. هدف اصلي از اين برنامه حمايت مالي از كساني است كه به نحوي كار خود را از دست داده‌اند. از دست دادن كار بنا به دلايل مختلف مي‌باشد براي نمونه ممكن ا ست به دليل صدمات آسيب‌ديدگيهاي حين كار بيكاري پديد آيد در گذشته در چنين حالتي كارگر با شكايت از كارفرما نسبت به استيفاي حقوق خود اقدام مي‌كرد، اما در حال حاضر كارفرما، با پرداخت حق بيمه از پوشش بيمه‌هاي تحت عنوان بيمه جبران كارگر استفاده كرده و از فرآيند طولاني بررسي شكايت اجتناب مي‌كند. حال اگر كارگر براثر اشتباه خود يا صدمات فوق‌الذكر بيكار نشده باشد، آنگاه از منافع بيمه بيكاري استفاده خواهد كرد.

هدف اين نوع بيمه كاهش فشارهاي مادي و روحي برافراد بيكار تا يافتن كار بعدي از طريق تدارك مالي موقت است. به طور كلي اين نوع بيمه منافعي را براي بيكاراني كه ناشي از اشتباه خود بيكار نشده‌اند فراهم مي‌آورد و در ايالات متحده امريكا اين نوع بيمه حداكثر تا ۲۶ هفته پرداخت مي‌شود اما اين مدت قابل تمديد نيز است.

(مؤسسه عالي پژوهش تامين اجتماعي، 74:13)

 

 ۴-بيمه بيكاري و غير مشمولين

از آنجائي كه كل شاغلين مشمول قوانين بيمه بيكاري نمي‌گردند، به تبع آن تنها بخشي از بيكاران قبلاً شاغل مي‌توانند از مزاياي بيمه بيكاري استفاده نمايند. بدين لحاظ در راستاي شناخت تعهدات صندوقهاي بيمه بيكاري، لازم است گروههايي كه خارج از مشمول قانون بيمه بيكاري قرار دارند شناسايي شوند. اين گروهها عمدتاً عبارتند از[2]:

1-شاغلين با درآمد بالا و امكانات مالي قابل توجه مانند تجار، پزشكان، مهندسين مشاور و مانند آنها نظر به اينكه اصولاً بيمه بيكاري در چارچوب نظام تأمين اجتماعي قرار مي‌گيرند. گروههاي مورد نظر در اين نظام معمولاً اقشار آسيب‌پذيري مي‌باشند كه به دليل عدم دسترسي به حداقل امكانات در معرض آسيبهاي اجتماعي و اقتصادي قرار دارند. لذا ضرورتي به حمايت از گروههايي كه مستمري‌هاي مقرر در قانون بيمه بيكاري فقط بخش بسيار ناچيزي از هزينه‌هاي آنها را مي‌تواند جبران نمايد وجود ندارد.

2-افرادي كه مشمول دريافت ساير انواع مستمري از نظام تأمين اجتماعي مي‌باشند. مي‌دانيم كه حتي كساني كه در حالت بازنشستگي بسر مي‌برند در صورتيكه در جستجوي كار باشند به عنوان نيروي كار تلقي مي‌شوند. در هرحال اين افراد به علت برخورداري از مستمري دوران بازنشستگي نمي‌تواند تحت پوشش بيمه بيكاري قرار گيرند.

3-خويش‌فرمايان يا شاغلين كه به حساب خود كار مي‌كنند اين افراد ممكن است درپاره‌اي موارد دچار بيكاري غير ارادي گردند و در بسياري مواقع برخلاف موارد قبلي حتي به حداقل مستمري دريافتي نيز نيازمند باشند ولي بنا به دلايلي از جمله عدم سهولت در اثبات بيكاري غيرارادي آنها و دشواري دريافت حق بيمه از آنها (چون در اين حالت سهم حق بيمه پرداختي از سوي كارفرما نيز بايد توسط فرد شاغل پرداخت گردد) عملاً تحت پوشش بيمه بيكاري قرار نمي‌گيرند.

5-كاركنان بخش‌هايي كه كمتر در معرض نوسانات ناشي از اخراج و يا قطع رابطه استخدامي قرار مي‌گيرند مانند كاركنان بخش دولتي، از جايي كه كاركنان رسمي بخش دولتي از ثبات شغلي بيشتري برخوردارند ضرورتي براي قرارگرفتن آنها در تحت پوشش بيمه بيكاري وجود ندارد. بديهي است در صورتي كه به هر علتي كارمندان بخش دولتي به سهولت در معرض قطع رابطه استخدامي قرار بگيرند مي‌بايست تدابير لازم در جهت حمايت از آنها از طريق بيمه‌بيكاري انديشيده شود.

6-تعدادي از كارگران ممكن است به علت مشكلات تشكيلات بيمه‌اي و عدم دسترسي و شناسايي به ويژه به كارگراني كه در نقاط دورافتاده زندگي مي‌كنند از مزاياي بيمه بيكاري محروم گردند.

با توجه به تحت پوشش قرارگرفتن برخي از شاغلين و مستثني شدن برخي ديگر مي‌توان نتيجه گرفت كه:

1-هدف اصلي بيمه بيكاري حمايت از شاغلين در هنگامي كه در معرض بيكاري غيرارادي قرار مي‌گيرند است و نه رفع مشكل بيكاري در سطح جامعه.

2-شرط اوليه براي استفاده از حمايت‌هاي بيمه بيكاري شغل است.

3-حمايت‌هاي ناشي از بيمه بيكاري در سطح حداقل‌هاي نسبي است، بنابراين وضعيت درآمدي افراديكه از اين حمايت‌ها استفاده مي‌كنند هرگز نبايد بهتر از زمان اشتغال بكار آنها باشد.

4-مدت استفاده از مزاياي بيمه بيكاري محدود است.

5-حق استفاده از حمايتهاي بيمه بيكاري از طريق پرداخت حق بيمه بيكاري در زمان اشتغال افراد ايجاد مي‌گردد.

6-احتمال وقوع بيكاري براي شاغلين تحت پوشش وجود داشته باشد.

7-عارضه بيكاري، غيرارادي بوده و وقوع آن از قطعيت برخوردار نباشد (هاشمي، 1377 :11).

۵- انواع سيستمهاي بيمه بيكاري

كلاً بيمه بيكاري در جهان در چهار سيستم زير ارائه مي‌گردد[3]:

1-بيمه بيكاري اجباري.

2-بيمه بيكاري اختياري.

3-بيمه بيكاري به عنوان مساعدتهاي اجتماعي.

4-بيمه بيكاري مقطوع.

تفاوت اساسي در هريك از سيستم‌هاي فوق در نحوة تأمين منابع مالي آنها است. در بيمه بيكاري اجباري دولتها داراي نقش دخالتي قوي‌تري نسبت به بيمه بيكاري اختياري هستند و منابع مالي توسط تركيب كارگر، كارفرما، دولت تأمين مي‌گردد[4]. در اين ميان كارگر و كارفرما نقش اساسي دارند وحتي نقش نيروي كار بيش از نقش كارفرمايان است و دولت در اين بيمه بيكاري اختياري بيشتر نقش ارشدي دارد ولي درطرح نوع سوم دولت نقش اصلي را درتأمين منابع مالي داردو كارگران و كارفرمايان نقش چنداني ندارد و اساساً اين نوع سيستمها كمتر مي‌توان تحت عنوان بيمه از آنها ياد نمود و بيشتر به عنوان وظايف دولت در مقابل خانواده‌هاي آسيب‌پذير اجتماعي كه در زير خط فقر قرار مي‌گيرند تلقي مي‌شود. گاهي اين گونه طرح‌ها و سيستم‌ها به عنوان طرحهاي كمكي براي انواع بيمه بيكاري محسوب مي‌گردند.

در برخي موارد نوع تركيبي از بيمه بيكاري اجباري و بيمه اختياري نيز مشاهده مي‌گردد. بنابراين شايداز اين نوع بيمه به عنوان يك سيستم ديگر بيمه بيكاري نام برد.

1-بيمه بيكاري اجباري

سيستمهاي بيمه بيكاري غالباً اجباري هستند معمولاً در كشورهاي دنيا افراد شاغل يا كارفرمايان آنهادرصدي از دستمزد خود يا دستمزد پرداختي را به عنوان حق بيمه بيكاري پرداخت مي‌كنند. بيمه بيكاري اجباري بدين معني است كه قانونگذار تكليف ميكند كه بخشهايي از نيروي كار تحت پوشش حمايتهاي بيمه بيكاري و استفاده از مزاياي آن قرار گيرند. بنابراين تعيين حد مطلوب و عملي چنين پوششي مهمترين سؤال موضوع بيمه اجباري است.

نياز به حمايت بارزترين اصل براي تعيين حد مطلوب پوشش بيمه بيكاري اجباري مي‌باشد. قبل از پاسخ كامل به سؤال مذكور لازم است كه به عبارت حد مطلوب و عملي تأكيدگردد چون در واقع حد مطلوب مقيد در قيد عملي بودن اينگونه طرحها است و عملي بودن طرحها به متناسب بودن سطح پوشش اين طرحها هم از جهت گروههاي تحت پوشش و هم از جهت نوع پوشش حمايتي با امكانات از يك سو و محدوديت‌ها از سوي ديگر است. بنابراين به نظر مي‌رسد براي تعيين حد مطلوب مي‌بايست به چهار ضابطه زير توجه نمود:

1-شاغلين نيازمند به خدمات حمايتي بيمه بيكاري.

2-چگونگي حمايت و ميزان آن.

3-توان تأمين منابع مالي مورد نياز سيستم.

4-قدرت اجرايي سيستم.

ضوابط 1 و2 عملاً توسط ضوابط 3و4 تحديد مي‌گردند وتعيين آنها بدون در نظر گرفتن ضوابط محدود كننده، طرح بيمه بيكاري در اجرا با مشكلات لاينحلي مواجه خواهد شد. از اين رو اگر چه تحت پوشش قرار گرفتن كليه كساني كه با مشكل بيكاري روبرو مي‌شوند با سطح خدمات مكفي، از آرزوها و آمال افراد و يا دولت‌هاي خيرانديش است، ليكن وجود محدوديتها، هر دولت با تدبير و عاقبت‌انديش را به محدوديت كمي و كيفي حمايتها ناگزير مي‌سازد. بنابراين اولين ضابطه در تعيين شاغلين نيازمند اين است كه اولويت به شاغلين داده شود كه موقعيت شغلي آنها متزلزل‌تر است. به عبارتي شاغليني مانند كارمندان بخش دولتي كه كمتر در معرض بيكاري غيرارادي قرار دارند ضرورتي براي قرار گرفتن تحت پوشش بيمه بيكاري ندارد. ولي از سوي ديگر چون منابع مالي طرحهاي بيمه‌اي به واسطه هريك از شاغلين تحت پوشش آنها تأمين مي‌گردد. نبايد صرفاً شاغل ناپايدار تحت پوشش اين طرح قرار گيرند. چون هرچه مخاطرات ناشي از بيكاري درسطح وسيعتري از نيروي كار توزيع گردد. تأمين هزينه‌ها از آن امكانپذير نخواهد بود. حتي در بسياري از اينگونه طرحها و سيستم‌ها بيكاراني كه بيكاري آنها اتفاقي نبوده و از قبل قابل پيش‌بيني است و به عبارتي به ماهيت نوع شغل آنها برمي‌گردد-مانند كارگران فصلي و يا پاره‌وقت- علي‌رغم اينكه به حمايتهاي بيمه بيكاري نيازمند مي‌باشند به دليل بار مالي زياد ان از شمول بيمه بيكاري خارج مي‌شوند. البته اين قبيل كاركنان مي‌توانند تحت پوشش طرحهاي كمكهاي بيكاري قرار گيرند. همچنين در صورتي كه مشكلات اجرايي از جمله پراكندگي محل كار شاغليني كه دور از دسترس مراكز خدمات رساني هستند ويا كارگاههايي كه نسبت كارگر به كارفرما در آنها اندك است. به علت عدم وقت و عدم امكان خدمات رساني به موقع از شمول طرح بيمه بيكاري خارج مي‌شوند.

بديهي است اين نوع شاغلين نيز مانند شاغلين اشاره شده قبلي مي‌توانند تحت پوشش طرحهاي كمكهاي بيكاري دولت قرار گيرند.

علاوه بر موارد ياد شده بيكاران ديگري كه به نوعي تحت پوشش ساير خدمات تأمين اجتماعي مي‌باشند و يا در صورت بيكاري اصولاً نيازي به مستمري بيمه بيكاري ندارند معمولاً از شمول بيمه بيكاري اختياري مستثني مي‌شوند.

ضابطه ديگري كه تحت تأثير محدوديتها نمي‌تواند صرفاً بر اساس خواست و آرزوي دولتها تعيين شود چگونگي حمايت و ميزان آن به بيمه بيكاران بيمه شده است. بديهي است نحوة ارائه خدمات حمايتي صرفاً بايد به بيمه شدگاني تعلق گيرد كه به طور غيرارادي و اتفاقي بيكار شده‌اندو از سويي شرايط و ميزان پرداخت مستمري بايد به نوعي باشد كه انگيزه جستجوي كار مستمري بگيران تحت شعاع آن قرار نگيرد.

2-بيمه بيكاري اختياري

اگر بيمه بيكاري اجباري را نوعي تعيين تكليف قانوني براي بيمه‌شدگان گروههايي از نيروي كار تعريف كنيم كه در آن دولت نقشي اساسي و تعيين كننده دارد و بيمه بيكاري اختياري صندوقهاي بيمه خصوصي، شرايط و ضوابط تعيين شده از سوي آنها نقش اساسي را ايفا مي‌كنند. بر اساس اين شرايط هر فرد شاغل داوطلبانه به عضويت هريك از صندوقهاي مورد نظر خود مي‌پيوندد. در اين نوع بيمه كمابيش همان ضوابط ملحوظ در بيمه بيكاري اجباري مد نظر متصديان صندوقهاي بيمه بيكاري قرار مي‌گيرد. ليكن نگرش حاكم بر آن نسبت به بيمه بيكاري اجباري كمتر از ديدگاه تأمين اجتماعي است و مزاياي پرداختي به بيمه‌شدگان بيشتر متناسب با شرايط تعيين شده از سوي صندوقهاي بيمه خصوصي و به ويژه متناسب با خطرات ناشي از بيكاري و حق‌بيمه پرداختي مي‌باشد.

از اين رو پوشش اين نوع بيمه محدودتر بوده و اقشار نيازمند كمتري را مي‌توانند حمايت نمايند و اساساً سطح نياز اين افراد با مجموعه افراد تحت پوشش بيمه اجباري نيز ممكن است متفاوت باشد.

نقش دولت در اين نوع بيمه‌ها بيشتر ارشادي است تا دخالتي ودر موارد لزوم نحوه دخالت دولت بيشتر با استفاده از مكانيزمهاي تشويقي مانند كمكهاي مالي و تسهيلاتي براي آنها مي‌باشد. البته در هر حال اين صندوقها مي‌بايست حداقل استانداردهايي را كه در قانون تصويب شده است را رعايت نمايند علي ايحال به ميزان گسترش دخالت دولت و ايجاد الزامات، اين نوع بيمه به بيمه بيكاري اجباري نزديكتر خواهد شد.

3-بيمه بيكاري به عنوان مساعدتهاي اجتماعي

اساساً اين گونه طرحها به عنوان طرحهاي غيربيمه‌اي نيز مصطلح مي‌باشند. ذكر آن در انواع بيمه بيكاري صرفاً از جنبه برخورداري تعدادي از بيكاران از مزاياي آن مي‌باشند زيرا همانگونه كه قبلاً گفته شده در انواع بيمه اصولاً افراد قبلي از وقوع حادثه تحت پوشش قرار مي‌گيرند. در حاليكه در اين نوع طرحها افراد پس از وقوع بيكاري مشمول حمايت اين طرحها واقع مي‌شوند به عبارت ديگر اين طرحها بيشتر توسط دولت تأمين اعتبار مي‌شوند در اين مورد هيچ رابطه مستقيمي با افراد برخوردار از مزاياي آن ندارند هدف از اين سيستم‌هاي دوگانه تأمين وضعيت معيشتي خانوارها است مانند كشورهاي كانادا، چين، فرانسه، فنلاند، آلمان و چند كشور ديگر.

با توصيفي كه از ويژگيهاي طرح فوق شد شعاع اين طرح گسترده‌تر از شعاع عمل بيمه بيكاري اجباري و اختياري است. معمولاً كليه بيكاراني كه تحت حمايت ساير انواع بيمه و يا خدمات مالي قرار ندارند را در برمي‌گيرد بنابراين«اصل نياز» در اينگونه طرحها در تعيين افراد واجد شرايط حائز اهميت بيشتري نسبت به ساير انواع بيمه بيكاري است.

لذا بررسي حاجات كه به منظور شناخت از وضع مالي افراد و تعيين احتياجات آنها به دريافت كمكهاي بيكاري صورت مي‌گيرد ضرورت مي‌يابد.

چگونگي شرايط و دقت اين بررسي در اين شناخت بسيار مهم است. از شرايطي كه معمولاً در اين حالات براي فرد بيكار در نظرمي‌گيرند عبارتند از:

1-عدم امكانات و منابع درآمدي ديگر.

2-عدم استفاده از ساير خدمات حمايتي.

3-واقع شدن فرد در گروه سني فعاليتها(64-15 ساله)

4-داشتن توانايي اشتغال به كار.

5-داشتن تابعيت كشوري كه متقاضي خدمت از آن است.

6-داشتن سابقه اقامت مناسب دركشور مورد نظر.

شرايط فوق به همراه برخي شرايط ديگر سبب مي‌شوند كه بار مالي اجراي اين طرحها كه عموماً از طريق صندوقهاي ملي دولتي (عمومي) تأمين مي‌گردد كاهش يابد و در مقابل قابليت اجراي آن افزايش يابد.

4-بيمه بيكاري مقطوع

در برخي از كشورها معمولاً يك مبلغ مقطوع به فرد بيكار تحت عنوان غرامت جدايي از بازار كار پرداخت مي‌شود، اين روش در برخي از كشورها مثل پاكستان، هند، تركيه، عراق و چند كشور ديگر از طرف كارفرما انجام مي‌شود.

بيمه بيكاري از ساير انواع بيمه از جمله بيمه سوانح و از كارافتادگي و بيمه پيري و مرگ و نيز بيمه بيماري و زايمان كمتر در جهان گسترش يافته است. از دلايل اين امر پيچيدگي بيشتر اين نوع بيمه است. زيرا بيمه بيكاري برخلاف برخي از انواع بيمه به مثابه شمشير دو لبه است. اگر به خوبي طراحي و اجرا شود كه فقط نيازمندان واقعي از آن منتفع شوند، نه تنها آنها بلكه كل نيروي كار، اعم از مشاغل و بيكار به دليل كاهش و رفع نگراني و تشويش آنها در شرايط اضطراري ناشي از بيكاري غير ارادي، از آن سود خواهند جست. زيرا به طور بالقوه شاغلين در معرض اين نوع بيكاري قرار دارند.

از سوي ديگر كارفرمايان و بنگاههاي اقتصادي، از استقرار و گسترش بيمه بيكاري سود مي‌برند. زيرا در شرايط وجود قوانين بيمه بيكاري فراگير، امكان بيشتري در تعديل و بازسازي نيروي كار خواهند داشت و به بهينه‌سازي استفاده از نيروي كار در بنگاهها، اقتصاد كشور پوياتر و در نهايت رفاه عمومي و جامعه افزايش خواهد يافت در اين شرايط ديگر بيكاري افرادي كه قبلاً شاغل بوده‌اند نمي‌تواند تهديد جدي از نظر اشاعه فساد و غيره در سطح جامعه به حساب آيد. ولي اگر طراحي و اجراي بيمه بيكاري بدون درنظر گرفتن نكات فني و كارشناسي باشد، در جهت عكس مزاياي مزبور عمل خواهد نمود. يعني اگر به جاي نيازمندان واقعي افراد فرصت‌طلب و رانت‌جو كه به دنبال درآمدهاي بادآورده هستند، از اجراي آن منتفع گردند ديري نخواهد پائيد كه صندوق بيمه بيكاري با بحران مالي مواجه شده و امكان ارائه خدمات مناسب به نيازمندان واقعي از آن سلب مي‌گردد. علاوه بر آن موفقيت رانت‌جويان در استفاده از مزاياي بيمه بيكاري موجب اشاعه فرهنگ ضد كار در جامعه و در سطح بنگاههاي اقتصادي خواهد شد. به تبع آن، بازار كار پويايي و سلامت خود را از دست خواهد داد و سطح رفاه عمومي كاهش مي‌يابد.

بنابراين هدف اصلي بيمه بيكاري كاهش اضطراب ناشي از وقوع بيكاري براي افراد شاغل است. در اين صورت با ايجاد دلگرمي در افراد شاغل موجبات افزايش بهره‌وري نيروي كار را فراهم مي‌آورد.از اين رو نبايد هدف اوليه اين نوع بيمه را كاهش حجم بيكاران تصور نمود. اگر چه به طور غيرمستقيم چنين نتيجه‌اي از آن مستفاد مي‌گردد. با توجه به اهداف بيمه بيكاري، مقررات آن به ويژه ميان مستمري پرداختي و مدت‌زمان پرداخت آن به مسئولين بايد به گونه‌اي تدوين گردد كه مغاير با حصول به اهداف مذكور نباشد.

۶- انواع بيكاري

بيكاري اصولاً ناشي از فزوني عرضه نيروي كار بر تقاضاي آن مي‌باشد. عوامل مؤثر بر عرضه نيروي كار عبارت از سطح دستمزدها، نرخ رشد جمعيت و ساختار جمعيتي، پوشش تحصيلي، سطح تحصيلات، هزينه زندگي و بار تكفل، فرهنگ عمومي نسبت به اشتغال زنان هريك از عوامل مذكور به نحوي بر حجم عرضه نيروي كار تأثيرمي‌گذارند. در مقابل تقاضاي نيروي كار نيز تحت تأثير سطح دستمزدها، ميزان سرمايه‌گذاري، ظرفيت توليد، نوع تكنولوژي از نظر تكنولوژي از نظر سرمايه‌بري و كاربري آن نسبت بهره‌وري نيروي كار به سرمايه‌ قرار دارند.

ميزان تأثير عوامل مذكور بر عرضه و تقاضا در جوامع مختلف باساختارهاي جمعيتي اعتقادي و اجتماعي گوناگون متفاوت است. ولي نتيجه‌اي كه از تعامل عرضه و تقاضاي نيروي كار در اين جوامع در ميزان بيكاري ايجاد مي‌شود يكسان است. اين نوع بيكاري كه به آن بيكاري آشكار نيز گفته مي‌شود. از شمار كل افراد جوياي كار به دست مي‌آيد.

معمولاً بخش اعظم اين نوع بيكاري شامل افرادي مي‌شود كه براي اولين بار به صورت عرضه به بازار كار وارد مي‌شوند. ولي بخش ديگري از اين بيكاري ناشي از عدم تعادل عرضه و تقاضاي در سطح مهارتهاي نيروي كار است. يعني به علت تغييرات تكنولوژيكي در ساختار توليد، برخي از كارگران به علت عدم مهارت لازم در كاربرد تكنولوژي‌هاي جديد بيكار مي‌شوند و يا اينكه به علت جايگزيني تكنولوژي جديد، حجم شاغلين مورد نياز كاهش مي‌يابد.

علاوه بر تغييرات تكنولوژيكي تغييرات سازماندهي و استفاده بهينه از نيروي كار به دليل تغييرات ساختار توليد و تعديل اقتصادي و با ايجاد شرايط ركورد اقتصادي موجب بيكاري پنهان نيروي كار مواجه مي‌باشند. اين نوع بيكاري به وضعيتي اطلاع مي‌شود كه بهره‌وري نيروي كار كمتر از حد مورد انتظار باشد.

در بسياري از كشورهاي توسعه نيافته پديده بيكاري پنهان در سطح نسبتاً گسترده‌اي به چشم مي‌خورد. بيكاري پنهان كه منظور وضعيتي است كه در آن افراد به مشاغل كاذب و غيرتوليدي اشتغال دارند به طوري كه شخص ظاهراً شاغل است ولي عملاً توليد مفيدي ندارد و خروج وي از اقتصاد نه تنها لطمه‌اي به روند توليد وارد نمي‌كند بلكه موجب تسهيل و تسريع در امر توليد و توزيع خواهد شد. شكل ديگري از بيكاري، بيكاري فصلي است. اين نوع بيكاري به صورت ادواري در ماهها و يا فصولي از سال پديد مي‌آ‌يد. اينگونه بيكاري معلول ويژگي فصلي بودن برخي از فعاليتها به ويژه در بخش كشاورزي و يا فعاليتهاي مرتبط با آنها مانند صنايع تبديلي مي‌باشد به همين علت بيكاري فصلي در كشورهايي كه داراي ساختار توليدي كشاورزي هستند بيشتر رواج دارد. بنابر آنچه كه گفته شد، انواع بيكاري به شرح ذيل قابل طبقه‌بندي است:

1-بيكاري آشكار.

2-بيكاري پنهان(اشتغال ناقص) يا اشتغال كاذب.

3-بيكاري فصلي.

بيكاري آشكار نيز نتيجه دو نوع بيكاران در سطح جامعه است:

1-بيكاران قبلاً غير شاغل.

2-بيكاران قبلاً شاغل.

همانطوري كه مي‌دانيد استفاده از مزاياي بيمه بيكاري فقط به بيكاران قبلاً شاغل تعلق مي‌گيرد. اين نوع بيكاري را تحت عنوان بيكاري اصطكاكي يا عارضي تعريف مي‌كنيم. معروف است. در تعريف بيكاري اصطكاكي (عارضي) مي‌گوئيم: بيكاري است كه برحسب عوارض اقتصادي مانندتغييرات در عرضه و تقاضا، اختراع ماشين آلات جديد، ايجاد اتوماسيون به وقوع مي‌پيوندد. اگر تمام عوامل ايجاد عوارض اقتصادي كاملاً سيال باشند، اين نوع عوارض به بيكاري ناچيزي در سطح جامعه منجر مي‌شوند.

معمولاً مدت بيكاري اصطكاكي كوتاه است اگر در مواقعي كه همزمان بيكاري گسترده‌اي از قبل اتفاق افتاده باشد، تغييرات اين نوع بيكاري بر تعهدات صندوقهاي بيمه بيكاري مؤثر است. شناخت بيشتر عوامل مؤثر بر تغييرات اين نوع بيكاري دربرآورد واقعي تعهدات اين صندوقها مفيد خواهد بود اين عوامل عمدتاً عبارتند از:

1-ركود اقتصادي يعني شرايطي كه دليل كاهش تقاضاي مؤثر بخشي از ظرفيتهاي توليد بلااستفاده مي‌گردند.

2-تغييرات تكنولوژيكي يعني با پيشرفت فن‌آوري و كاهش نسبت بهره‌وري نيروي كار به سرمايه تكنولوژي كار برجاي خود را به تكنولوژي سرمايه برمي‌دهد.

3-تعديل اقتصادي و بهينه‌سازي بهره‌وري نيروي كار، تأثير اين عامل با نسبت گستردگي بيكاري پنهان در سطح بنگاههاي اقتصادي و كاهش آن در اثر سياستهاي تعديل اقتصادي متناسب است.

4-علاوه بر تأثير عوامل ياد شده در تغييرات حجم بيكاران قبلاً شاغل، چون در برخي از مورد قانون بيمه بيكاري به گونه‌اي تفسير مي‌شود كه بيكاران فصلي در فصل غيرفعال سال(البته در مشاغل مرتبط با آن) مي‌توانند تقاضاي دريافت حق بيمه‌بيكاري را نمايند، لذا در اين موارد گستردگي فعاليتهاي فصلي در يك كشور نيز بر حجم پوشش بيمه بيكاري تأثيرگذار خواهد بود[5].(هاشمي، 1377: 10،11) 

 ۷-تاريخچه بيمه بيكاري در جهان

شناخت روند تاريخي وتحولات كلي بيمه بيكاري و نيز چگونگي ايجاد آن در جهان به منظور استفاده و مشاركت در تجربه ديگران سودمند خواهد بود چرا كه بيمه بيكاري همچون ساير نهادهاي اجتماعي مراحل توسعه و تكامل خاص خود را طي كرده است كه در عين حال با ساير جنبه‌هاي اجتماعي و اقتصادي نيز بي‌ارتباط نبوده است.

روند تحولات بيمه بيكاري در جهان از اعضاي اتحاديه كارگري اصناف مختلف در اروپا از جمله بريتانيا آغاز شده و سپس به طرحهايي برمي‌خوريم كه توسط كارفرمايان اجرا مي‌شود.

پس از آن به دلايلي كه در پي خواهد آمد، طرحهاي بيمه بيكاري با كمك بخش‌هاي دولتي و عمومي در سطح حوزه‌هاي محلي در دهه آخر قرن نوزدهم و اوايل قرن بيستم پديد آمد. در نهايت حاصل اين تجربيات در ارائه طرحهاي مختلف بيمه بيكاري، پديده طرح‌هاي بيمه بيكاري در سطح ملي است كه از اوايل قرن بيستم در جهان مورد توجه قرار گرفته و به اجرا گذاشته شده است.

نكته ديگري كه در اين تحولات به چشم مي‌خورد اين است كه طرح‌هاي بيمه بيكاري در مراحل اوليه به صورت اختياري بوده و از اوايل قرن بيستم است كه طرح‌هاي بيمه بيكاري اجباري تدريجاً به منصه ظهور مي‌رسند.

بنابراين در روند تحولات عمدتاً نكات زير قابل استنتاج است:

اول اينكه با گذشت زمان از اولين طرح‌هاي بيمه‌بيكاري كه شاغلين در تأمين اعتبارات صندوق بيمه بيكاري نقش اصلي را داشتند، تدريجاً كارفرمايان و سپس دولت و بخش عمومي داراي نقش برجسته‌تري مي‌شوند.

دوم با روند تحولات بيمه بيكاري اختياري كه در ابتدا تنها بيمه‌اي بود كه اجرا مي‌شد محدودتر شده و به تدريج بيمه بيكاري اجباري- به ويژه در اوايل قرن بيستم- داراي نقش مهمتري در انواع بيمه بيكاري مي‌شود.

سوم اينكه زادگاه اوليه بيمه بيكاري جامعه اروپا بوده كه به تدريج با گذشت زمان اين طرح با اكثر كشورهاي جهان تسريع پيدا كرد. البته بايد به اين مطلب اشاره نمود كه بيمه بيكاري عمدتاً در دامن جامعه اروپايي سير تحولات خود را سپري كرده است.

بيمه بيكاري يكي از طرحهاي حمايت از بيكاران است كه با پيشرفت صنعت و به منظور تكميل حمايتهاي تأمين اجتماعي براي اولين بار دهه اول قرن بيستم در كشورهاي اروپايي آغاز شد و سپس در استراليا و امريكا اجرا گرديد.

فلسفه به وجود آمدن بيمه بيكاري، تلاش دولتها براي تأمين از دست دادن درآمد و معاش نيروي كار است كه به دليل غيرارادي و غير داوطلبانه بودن قطع رابطه كاري به صورت موقت از دستيابي به شغل محروم مي‌گردند. در برخي از كشورها نيز بيمه‌بيكاري به عنوان خسارت اخراج تلقي و كارگراني كه از كار اخراج مي‌شوند از حمايتهاي بيمه بيكاري استفاده مي‌نمايند.

تعداد كشورهايي كه تا سال 1960 داراي بيمه بيكاري بودند انگشت‌شمار بوده و در طول جنگ جهاني دوم تقريباً كليه كشورها بيمه بيكاري خود را متوقف و بعد از جنگ با تغييراتي مجدداً آن را برقرار نمودند تا سال 1999 ميلادي حدوداً 62 كشور داراي بيمه بيكاري بوده‌اند و اكثراً با مقرراتي نظير اجباري بودن بيمه بيكاري، شرايط برقراري مقرري، افراد تحت پوشش، شيوة تأمين منابع مالي و كوتاه بودن زمان پرداخت با ضوابط كم و بيش يكسان عمل مي‌نمايند1.

در كليه اين كشورها منابع صندوق از پرداختي‌هاي كارفرمايان و كارگران به عنوان ركن اصلي به حساب مي‌آيد و از كمكهاي دولت نيز به عنوان تأمين كننده كسري منابع استفاده مي‌گردد.

در قاره آسيا اولين قوانين بيمه بيكاري از سال 1950 به بعد در كشورهاي ژاپن و كره شكل گرفت و تعداد كشورهاي كه داراي بيمه بيكاري هستند بيشتر از انگشتان دست نمي‌باشند.

حال به بررسي تحولات پرداخته به طور اجمال به هريك از مراحل گفته شده اشاراتي مي‌نمائيم:

۸- طرحهاي بيمه بيكاري اتحاديه‌هاي كارگري اصناف

اگرچه بنابر شواهد در ناحيه «باسل» سوئيس در سال 1789 ميلادي صندوق بيمه شهرداري كه به نحوي كاركردي مشابه بيمه بيكاري داشت و از بخش عمومي تأمين اعتبار مي‌شد فعاليت مي‌كرد، ولي فعاليت آن دوام چنداني پيدا نكرد. لذا اولين نوع فعاليت در اين زمينه به اتحاديه‌هاي كارگري صنفي در بريتانيا و اروپا برمي‌گردد. قدمت اين نوع بيمه كه هر اتحاديه‌ اعضاي خود را تحت پوشش آن قرار مي‌دهد از طريق همين اعضا تأمين اعتبار مي‌شد، تقريباً مترادف با زمان تأسيس آنها مي‌باشد و سپس با سرايت به ساير كشورها تا قرن نوزدهم كشورهايي نظير بلژيك، نروژ، سوئد، سوئيس، فرانسه، آلمان و ايالات متحده نيز از اينگونه اتحاديه‌ها برخوردار بودند.

از سويي ديگر برخي از انجمن‌هاي دوستي و برادري در كنار اتحاديه‌هاي مزبور خدماتي را به بيكاران ارايه مي‌كردند. ولي به هر حال آنچه كه مبناي بيمه بيكاري در جهان شده است ناشي از اقدامات همان اتحاديه‌هاي كارگري است كه در واقع مخاطرات ناشي از بيكاري را بين اعضاي خود سرشكن مي‌كردند. اگر چه اين تفكر بعداً در سازماندهي بيمه بيكاري نقشي ارزنده داشت ولي اين واقعيت را نيز آشكار ساخت كه به دليل برخي از محدوديتها به ويژه مشكلات مالي ناشي از بحرانها، اين نوع بيمه نمي‌تواند بدون دريافت كمك از مجموعه بزرگتري از سطح اتحاديه‌ها چندان پايدار بماند.

۹- طرحهاي بيمه بيكاري با تأمين مالي ازطريق كارفرمايان

اين طرح پس از طرحهاي نوع اول توسط كارفرمايان و با انگيزه حمايت آنان از كارگران خود و استفاده از توانايي‌هاي آنها داير شد. ايحاد اين نوع طرحها شايديكي از نتايج طرحهاي بيمه بيكاري اتحاديه‌هاي كارگري بود. زيرا همانگونه كه گفته شد نياز كمكهاي ديگري بيش از پرداخت حق عضويت اعضاي اتحاديه‌هاي كارگري براي استمرار فعاليت بيمه‌هاي بيكاري از صنوف احساس مي‌شد. لذا بدين طريق كارفرمايان نيز بخشي از اين كمكها را به عهده گرفتند. بديهي است با انتقال هزينه اين كمكها به مصرف‌كنندگان در واقع بخش بزرگتري در سطح جامعه در تأمين اعتبار بيمه بيكاري شركت مي‌كردند.

اين نوع بيمه بيش از همه در كشورهاي آلمان و ايالات متحده ديده شده است ولي در مجموع نسبت به بيمه بيكاري نوع اول چندان گسترش نيافت. زيرا كارگاهها و يا حتي برخي از فعاليتها در مقابل تحولات و نوسانات ناگهاني ناشي از تغييرات عرضه و تقاضا به شدت آسيب‌پذير بودند.

2-2-7-طرحهاي بيمه بيكاري با كمك بخش عمومي در سطح حوزه‌هاي جغرافيايي

اولين طرحهاي بيمه‌اي از اين نوع در سال 1893 در «برن» سوئيس داير شد. سپس به ساير شهرها و كشورها نيز سرايت نمود. اين طرح به صورت صندوق اعانه ملي افراد شاغل، اعم از اينكه عضو اتحاديه باشند يا نباشند را در صورت تمايل تحت پوشش قرار مي‌داد. اگر چه اين طرح به دلايل عدم محدوديت اعضاء و دارا بودن خصيصه فراصنفي، مشكلات ناشي از طرحهاي قبلي را نداشت. ولي به دليل اينكه اختياري بود و بيشتر كارگراني كه از ثبات شغلي كمتري برخوردار بودن را تحت پوشش قرار مي‌داد، اين طرح بيمه نيز در تأمين اعتبار مالي با مشكل مواجه بود. همراه با اين تجربه كه عمدتاً توسط شهرداري‌ها اجرا مي‌شد، كمك به صندوق‌هاي خصوصي نيز به عنوان يكي از راه‌كارهاي ديگر پذيرفته شد كه در سالهاي 1896 و 1897 شهرداريهاي شهرهاي «ديژن» و «ليموز» در فرانسه و سپس در ساير شهرها و كشورها اقدام نمودند ولي موفقترين اين طرحها در سال 1901 در شهر «گنت» بلژيك اجرا شد كه به «نظام گنت» معروف شد.

اين سيستم كه مبتني بر كمكهاي مالي شهرداريها به صندوق بيمه بيكاري خصوصي و در نتيجه افزايش مزاياي ارائه شده به بيكاران مشمول مقررات بيمه‌اي بود به سرعت به ساير شهرهاي بلژيك و حتي كشورهايي نظير فرانسه، آلمان، ايتاليا، هلند، نروژ، سوئيس، دانمارك و فنلاند اجرا شد. در سال 1905 ، فرانسه «سيستم گنت» را در سطح ملي و كشوري پياده نمود و اين تفكر يعني مشاركت و دخالت دولت در بيمه بيكاري در جهان گسترش يافت.

۱۰-طرح‌هاي بيمه بيكاري درسطح ملي

كليه طرحهاي بيمه بيكاري كه تا كنون ذكر شد، داراي اين ويژگيهاي مشترك بودند:

1-محدودبودن شعاع عمل( در حوزه جغرافيايي و يا صنفي)

2-اختياري بودن.

ولي از اوايل قرن بيستم دولتها با درك عدم كارايي لازم طرحهاي بيمه بيكاري به دليل تقيد اين طرحها به دو ويژگي فوق سعي نمودند به تدريج با پديده بيكاري در سطح وسيع‌تر توجه نمايند. لذا طرحهاي بيمه بيكاري از اين دوران به بعد فقط منحصر به خصوصيات ياد شده نبودند، بلكه دو ويژگي ديگر كه عبارتند از:

1-اجباري بودن برخي از طرحهاي بيمه بيكاري.

2-ملي‌بودن.

به آنها اضافه شد. يعني در كنار طرحهاي بيمه بيكاري اختياري، طرحهاي بيمه بيكاري اجباري نيز مشاهده مي‌شد. همانطور كه قبلاً اشاره شد، اولين طرح ملي بيمه بيكاري كه به صورت قانوني تدوين و تصويب گرديد در سال 1905 توسط دولت فرانسه بود. اين طرح كه برگرفته از طرحهاي اختياري گذشته بود به صورت اختياري ولي در سطح ملي و با كمك مالي دولت به اجرا گذاشته شد و به مرور زمان اصلاحاتي در آن پديد آمد. علاوه بر اين طرح ديگري تحت عنوان «صندوق ملي بيكاري» كه از طرف دولت تأمين اعتبار مي‌شد به مورد اجرا گذاشته شد.

پس از فرانسه، در كشور نروژ درسال 1906 قانوني به تصويب رسيد كه با تكيه بر صندوق‌هاي اعانه بيكاري اتحاديه كارگري اصناف در قبل به صورت اختياري ليكن با مساعدت و كمكهاي دولت اداره مي‌شد. بر اثر دوران ركود در دهه سوم قرن بيستم و مشكلات ناشي از آن نظام بيمه اختياري جاي خود را در سال 1938 به نظام بيمه اجباري داد.

به همين ترتيب كشورهاي ديگرنظير دانمارك در سال 1907، هلند در سال 1916، فنلاند در سال 1917 و اسپانيا در سال 1919، بلژيك در سال 1920، چك و اسلواكي سابق در سال 1921 و نيز در برخي ديگر از كشورها طرح ملي بيمه بيكاري اختياري به مورد اجرا گذاشته شد.

اولين طرح ملي بيمه بيكاري اجباري دربريتانيا و در سال 1911 تصويب گرديد. كه علاوه بر ويژگي شعاع عمل آن در سطح ملي و عمومي داراي جنبه اجباري نيز بود. پس از بريتانيا، كشورهاي ايتاليا در سال 1919، اتريش در سال 1920 طرح ملي بيمه بيكاري توسط دولت و با استفاده از كمكهاي سه‌جانبه كارفرما، كارگر و دولت اجرا شد. كشور ايرلند پس از استقلال در سال 1922 و متأثر از قانون مصوب بريتانيا در سال 1911 به اجراي بيمه بيكاري اجباري مبادرت ورزيد بعد از آن كشور شوروي سابق در سال 1922 به نظام تأمين اجتماعي از طريق كارفرمايان، لهستان در سال 1924 بر مبناي نظام تأمين اعتبار سه‌جانبه، بلغارستان در سال 1925 با نظام اعتبار سه‌جانبه، آلمان در سال 1927مبتني بر نظام تأمين اعتبار دو جانبه كارفرمايان و كارگران طرحهاي ملي بيمه بيكاري اجباري به مرحله اجرا گذاشته شد.

از آن تاريخ به امروز در كشورهاي متعددي طرحهاي مختلف بيمه بيكاري تصويب و به اجرا درآمده است ولي با گذشت زمان به طور نسبي ازطرحهاي بيمه بيكاري اختياري كاسته شده و به طرحهاي بيمه بيكاري اجباري در سطح جهان افزوده شده ولي اين افزايش چندان چشمگير نبوده و هنوز تعداد قابل توجهي از كشورها كه تقريباً از دو سوم كشورهاي جهان را در بر مي‌گيرد از نظام بيمه‌بيكاري محروم مي‌شوند.

ايران نيز يكي از كشورهايي است كه بيمه بيكاري در حدود سالهاي 66 13به بعد به مرحله اجرا درآمده است.

۱۱-تاريخچة بيمه بيكاري در ايران

گفتيم كه زادگاه طرح‌هاي بيمه بيكاري در كشورهاي اروپايي بوده و به لحاظ تاريخي قدمت آن به دوران انقلاب صنعتي مي‌رسد بنابراين با گذر از اقتصاد معيشتي مبتني بر كشاورزي به سوي اقتصاد صنعتي نهادهاي اجتماعي متناسب با آن دچار تحول مي‌شوند.

طرح‌هاي بيمه بيكاري پاسخي بر نيازهاي برخاسته از اين تحولات بود. در ايران كه اقتصاد آن تقريباً تا اواخر دهه 1340 كم و بيش اقتصاد معيشتي مبتني بر روشهاي سنتي بود كمتر چنين نيازهايي احساس مي‌شد. اگر در قوانين نيز اشاره‌اي به بيمه بيكاري مي‌شد به دليل عدم تناسب آن با نيازهاي كشور و نيز عدم درك ضرورت اين نوع فعاليت‌ها كمتر به مرحله اجرا مي‌رسيد.

بدين جهت تصويب تشكيل صندوقي به نام صندوق تعاون در ارديبهشت 1325 به منظور حمايت از كارگران در مقابل حوادث بيكاري، از كارافتادگي و ازدواج و عائله‌مندي و ساير موارد پيش‌بيني شد كه در آن با استفاده از منابع مالي كه 3% دستمزد بود كه يك درصد آن را بيمه شده و 2% آن را كارفرما متقبل مي‌شد تأمين مي‌شد كه البته زياد موفق نبود.

پس در سال 1331 لايحه قانوني بيمه‌هاي اجتماعي كارگران به تصويب رسيد كه به استناد ماده 79 قانون مزبور«سازمان بيمه‌هاي اجتماعي كارگران» مكلف به تشكيل صندوقي به نام «صندوق كمك به بيكاران» گرديد كه درآمد آن 5% مجموع درآمدهاي حاصله از حق تعاون و بيمه بود و تصدي آن به عهده وزارت كار محول شده بود. قانون فوق در سال 1334 اصلاح و حمايت بيكاري از آن حذف گرديد. در قانون بيمه‌هاي اجتماعي ذكري از بيمه بيكاري به ميان نيامد.

بعدازوقفه نسبتاً طولاني به مدت حدوداً بيست سال در سال 1354 مطالعات مفصل به منظور برقراري نظام بيمه بيكاري در ايران به پايان رسيد و قانون تأمين اجتماعي به تصويب رسيد كه هنوز همان قانون با تغييرات جزئي جاري است. بر اين اساس پيشنهاداتي ارائه شد كه اهم آنها عبارتند از:

1-تعيين شوراي عالي براي صندوق بيمه بيكاري مركب از 5 نفر وزير و 6 نفر نماينده بيمه شده و كارفرما.

2-تأمين بخشي از اعتبارات صندوق توسط كارگران.

3-مستقل بودن صندوقهاي بيمه بيكاري.

4-گسترش تدريجي قانون و پوشش دادن بيمه‌شدگان در سطح كشور در مراحل مختلف.

ولي با توجه به شرايط اجتماعي و سياسي آن زمان اين پيشنهادات موردتصويب قرار نگرفت در سال 66 با رشد بيكاران ناشي از تعطيلي واحدها، مشكلات اقتصادي ناشي از جنگ ايران و عراق، ركود سرمايه‌گذاري در بخش خصوصي و حتي دولتي، به منظور حمايت از بيكاران مشمول قانون كار قانون بيمه‌بيكاري براي مدت سه سال بطور آزمايشي تصويب و به اجرا گذارده شد و در سال 69 به صورت دائمي با اصلاحاتي در قانون آزمايشي به تصويب رسيد.

عملكرد مالي صندوق بيمه بيكاري در دروه آزمايشي به سه دليل عمده زير مثبت گزارش گرديد:

1-جلوگيري از بيكار كردن كارگران توسط دولت و وزارت كار و امور اجتماعي.

2-اجراي صحيح و دقيق قانون.

3-عدم آگاهي اقشار بيمه شده از حمايت مزبور.

و در نتيجه مثبت بودن عملكرد مالي صندوق بيمه بيكاري قانوني دائمي با همان منابع و با دايره حمايتي وسيع‌تر و با تعهداتي مضاعف و براي شناخت افق آتي وضعيت اقتصادي كشور و بازار كار بسيار خوش‌بينانه طراحي و تصويب شد.



[1] -طرح بررسي وضعيت صندوق بيمه بيكاري، مؤسسه عالي پژوهش تأمين اجتماعي، سال 74.

[2] -بيمه بيكاري و قانون مقررات و شعاع عمل آن در ايران، سيد علي هاشمي، مؤسسه كار و تأمين اجتماعي، سال 77، صفحه 11.

[3] -بيمه بيكاري در ايران و جهان ، گزارش شماره 13، معاونت فني و درآمد، سال 79، صفحه 6 و 7

[4] -در اين رابطه جدول شماره 19 پيوست بين چند كشور در اين زمينه آورده شده است.

[5] -بيمه بيكاري و قانون و مقررات و شعاع عمل آن در ايران، سيد علي هاشمي، مؤسسه كار و تأمين اجتماعي، سال 77، صفحه 10 و 11.

1 موسسه عالي پژوهش تامين اجتماعي – طرح بررسي وضعيت صندوق بيمه بيكاري، تهران ارديبهشت 74 ، ص 6

+ نوشته شده در  سه شنبه بیست و پنجم تیر 1387ساعت 15:58  توسط دکتر محمد پوستین دوز  |